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Notas históricas sobre a noção moderna do Direito de Propriedade e a Lei de Terras de 1850

O Direito de Propriedade junto com a Lei de Terras marca o ingresso do país numa era de desenvolvimento e manutenção oligárquica.

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O estatuto jurídico da propriedade fundiária moderna é o reflexo de uma série de transformações pelas quais o Brasil vai passar no oitocentos, marcando o ingresso do país numa nova era de desenvolvimento e manutenção dos privilégios oligárquicos A Lei 601/1850, a “Lei de Terras”, teve como objetivo resolver o problema das antigas sesmarias e das posses desreguladas na estrutura fundiária brasileira. Até a edição desta lei, temos a figura do sesmeiro, do concessionário e do posseiro, mas ainda não se pode falar de um proprietário, na acepção moderna do termo. 

A Lei de Terras é o marco do processo histórico da passagem dessa fase pré-moderna para a propriedade moderna em si, abandonando-se a visão da terra como forma de se adquirir prestígio social e fazendo dela, uma mercadoria pronta a ser negociada. A incorporação de trabalhadores livres nas lavouras brasileiras foi um dos objetivos da Lei de Terras, atraindo-se colonos europeus para o país, com a possibilidade dos mesmos adquirirem terras, através do título de propriedade, mesmo que os resultados dessa política, no início de vigência da lei, tenham sido pífios.

No contexto de edição da Lei de Terras, vislumbramos o início do fluxo migratório de colonos europeus para o Brasil, e, a partir de 1850, assiste-se à expansão da economia cafeeira e à racionalização da produção, além da concentração dos capitais, antes empregados no tráfico de escravos, no desenvolvimento tecnológico (como a nova maquinaria usada nos processos de moagem dos grãos do café), bem como, uma tendência internacional de condenação moral da escravidão.

A Lei de Terras individualizou as terras públicas, desligando-a das terras particulares. Com a proibição inglesa do tráfico negreiro, em 1850, e posteriormente a Lei Eusébio de Queiroz, um grande desafio foi imposto aos fazendeiros do país, pois baseavam a sua produção agrícola na mão de obra escrava. Solucionar os problemas de mão de obra para a lavoura pressupunha a busca por mais trabalhadores para as fazendas e, nesse cenário, passou a se destacar a necessidade de trabalhadores livres, que disponibilizassem a sua força de trabalho no mercado, em troca de um salário. 

Destaca-se, nesse diploma legislativo, o artigo 1º, que enunciava: “Ficam prohibidas as acquisições de terras devolutas por outro título que não seja o de compra”. Assim, a aquisição de terras devolutas só seria possível através do instrumento de compra. Adquirir terras devolutas no Brasil, a partir da Lei 601, era possível apenas com o título de compra. Essa exigência, na verdade, foi um empecilho aos colonos recém-chegados ao país, pois seria necessária a existência de reservas financeiras, para se conquistar o tão sonhado chão para labutar. 

Ocorre que essa exigência da Lei de Terras foi um mecanismo estratégico do poder dominante. Os colonos recém-chegados precisavam trabalhar para os latifundiários brasileiros, a fim de poupar rendimentos e futuramente adquirir sua gleba de terras. A Lei de Terras, ao flertar com as acepções modernas sobre a propriedade, limitava a forma de aquisição das terras devolutas, exigindo o instrumento de compra como requisito de acesso à terra e restringindo, a poucas pessoas, a possibilidade de adquirir glebas para cultivar.

Limitando a aquisição de terras devolutas ao instrumento de compra, a Lei de terras dá uma certa centralidade a essa categoria jurídica, conceituada no artigo 3º do texto legal. As terras devolutas do país não poderiam mais ser objeto de posse. Apesar desse costume jurídico perdurar, mesmo com a edição da Lei de Terras, desde então, somente com a compra, essas glebas poderiam ser titularizadas por um particular, de forma regular.

Destaque especial, nessa lei, fica por conta do artigo 13º, que expressamente previu a criação de um registro de terras. No ano de 1854, foi editado o regulamento 1318, que atribuiu aos vigários paroquiais o dever de realizar tal registro, o “registro do vigário”. O regulamento 1318/54 foi responsável por estabelecer formalização da repartição de terras públicas, através de disposições cartoriais.

No Brasil, desde os anos iniciais da colonização, o latifúndio e a limitação do número de proprietários agrários, em prol do status social que os mesmo possuíam, fez, da terra, um objeto de lutas e disputas. A sesmaria limitava quem podia ter terras, uma vez que a obrigatoriedade do cultivo, em conjunto com a necessidade de mão de obra, possibilitava a poucas pessoas o domínio destas. Enquanto o regime de posses proporcionou uma grande desregulação das terras no país, apenas com a edição da Lei 601/1850, alcançou-se certa estabilidade no tocante à questão agrária, pelo menos, no plano jurídico formal.

A eficácia da lei de terras no sistema jurídico nacional perdurou até a Constituição de 1891, porém, seus efeitos indiretos e a mentalidade que ela inaugurou em relação ao acesso às terras públicas são sentidos em boa parte da história republicana do país, até tempos atuais. Embora esse diploma legal não tenha logrado êxito nos objetivos propostos – o financiamento de imigrantes através da alienação de terras públicas, a formação de um excedente de trabalhadores para as lavouras ou a proibição de assentamentos –, a Lei 601/1850 conseguiu impedir o acesso à terra por pessoas pobres e sem posses, transformando-a em valiosa mercadoria especulativa. Em síntese, essa lei aprimorou um dos mais graves conflitos da sociedade brasileira: a luta pela terra.

Um debate que surgiu na historiografia acerca da Lei de Terras diz respeito ao status que a mesma possui nos oitocentos; seria, ela, um dos instrumentos político-jurídicos, responsável pela inserção do capitalismo no Brasil. A Lei de Terras marca uma fase de mudanças no país, impulsionada pelas elites e pelo processo de acumulação mercantil, derivados dos investimentos direcionados ao tráfico negreiro. Nota-se a influência de ideólogos colonialistas, como Walkfield (o mesmo citado por Marx n’O Capital), além do crescente interesse pelos despojos da renda da terra, como a apropriação dos excedentes fundiários. 

A segunda metade do século XIX marca a entrada do Brasil numa vertente acumulativista em relação à terra, que passa a ser considerada uma mercadoria muito valiosa. De forma antagônica, a manutenção latifundiária que se originou no período sesmarial apenas encontrou novas formas de se manter sob o manto do Direito. Cada vez mais, o Direito como instrumento burguês de dominação do capital se afirmou no cenário nacional. 

No ano de 1864, outro importante regulamento imperial veio a lume: trata-se da Lei 1237/64, a Lei Hipotecaria, que veio ratificar a noção de que as terras serviriam como garantia de dívidas, e não só os escravos. A Lei Hipotecária teve duas importantes funções:

a) Regular o instituto da hipoteca no Brasil
b) Estabelecer um sistema de registro público imobiliário moderno e eficaz

A Lei Hipotecária de 1864 contribuiu para a consolidação da propriedade fundiária, criando mecanismos normativos sofisticados no sistema jurídico do país: a instituição do sistema de registro público imobiliário, o princípio da publicidade do registro e a segurança jurídica dos títulos registrados. 

O Registro Geral de Imóveis (RGI), introduzido pela Lei Hipotecária, foi um passo no aprimoramento da regularização fundiária, no Brasil oitocentista. Se a Lei de Terras institui a compra como único instrumento de aquisição dominial, a Lei Hipotecária deu prevalência aos títulos de propriedade adquiridos onerosamente, em detrimento dos títulos de posse.

A legislação civil do Segundo Império cuidou de defender os interesses mercantilistas das classes dominantes do país, primeiro com a Lei de Terras e posteriormente com a Lei Hipotecária, como também uma série de regulamentos supletivos. Assistiu-se, no período, à consolidação de uma nova forma de tratamento da relação homem-capital no Brasil. Por sua vez, a legislação correspondente à propriedade e ao direito real da hipoteca passou a ser tratada de forma especial. O jurista baiano Augusto Teixeira de Freitas, autor da Consolidação das Leis Civis de 1857, um dos alicerces da tentativa de codificação civil no país, dedicou, no título 4º da Consolidação, algumas disposições sobre a hipoteca.

Nas discussões que se seguiram após a Consolidação e ao longo do segundo império e início da república, ficou evidente a necessidade urgente de se elaborar um Código Civil pátrio, tarefa que só alcançou certo êxito nas primeiras décadas do século XX, com o Código de Beviláqua. Mesmo assim, a ausência de políticas públicas fundiárias perdurou após o Código Civil de 1916.

No âmbito do direito público, a Constituição Republicana de 1891 transferiu a titularidade de todas as terras públicas não cultivadas para os governos estaduais, agravando o conflito em relação à terra. Diante da falta de aparato administrativo e fiscalizatório, os estados não tinham condições de exercer a jurisdição sobre essas terras e coube aos fortes chefes políticos locais a dominação de terras devolutas. Surgia, então, a era dos jagunços, capangas e coronéis no interior do país, dos conflitos entre milícias privadas, a força do banditismo agrário e a atuação dos grileiros.

Desde o nascimento do país até a sua efetiva modernização, os problemas da concentração fundiária, do excedente populacional no campo e dos recursos naturais como bens a serem explorados são desafios que acompanham a maturação jurídica do país. Se a Lei 601/1850 inviabilizou a titularidade da terra para pequenos posseiros, exigindo o instrumento de compra como requisito de certificação formal, uma massa gigantesca de ocupantes tradicionais de terras, como as comunidades quilombolas, não conseguiam adquirir ou até mesmo certificar a ocupação de suas terras, tarefa que só foi possível com a proteção da Constituição de 1988.

Ressaltamos que, no artigo 524 do Código Civil de 1916, encontra-se a reprodução da ideia liberal-burguesa da propriedade como um direito natural do cidadão, um valor que basta em si, pois “a lei assegura ao proprietário o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reavê-los do poder de quem quer que injustamente os possua”. (Código Civil de 1916)

Por sua vez, no artigo 1228 do atual código, encontramos a seguinte redação: “O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha”. (Código Civil de 2002)

Como se pode observar nas transcrições acima, a legislação brasileira não conceitua a propriedade, mas, trata de definir os direitos do proprietário desde a primeira codificação civil. O regime jurídico privado nacional alcança, com o Código de 1916 e na legislação subsequente, a compreensão do direito de propriedade como algo universal, capaz de englobar objetos/coisas exteriores, materiais e imateriais. A codificação privada no Brasil regulamenta a propriedade fundiária a partir de uma visão patrimonialista, conservadora e repressiva.

A legislação civil, codificada desde o Código de 1916 até o Código de 2002, deu pouca ou nenhuma importância às questões envolvendo o direito de propriedade agrária e os desdobramentos sociais que o mesmo possui. A propriedade coletiva ou as formas originárias de uso e apropriação da terra foram alijadas do modelo jurídico adotado pela legislação oficial. Nesse contexto, pensar a função social da propriedade e, em especial, a função social da terra, na legislação privatista brasileira, é uma árdua tarefa, que podemos empreender somente com o auxílio da Constituição de 1988. 

Mateus de Moura Ferreira

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